§ 5  Maßnahmen gegenüber dem Eigentümer oder dem Inhaber der tatsächlichen Gewalt

Wird die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch den Zustand einer Sache bedroht oder gestört, so hat die Polizei ihre Maßnahmen gegenüber dem Eigentümer oder gegenüber demjenigen zu treffen, der die tatsächliche Gewalt über die Sache ausübt.

1. Bedeutung

a) Die Zustandsverantwortlichkeit ist Ausfluß der rechtlichen oder tatsächlichen Sachherrschaft und der daraus vermittelten speziellen Verbindung zur Gefahrenquelle[1]. Die Rechtfertigung der Zustandstörerhaftung liegt in der besonderen Beziehung, die die Berechtigten und diejenigen, die die Sache nutzen, zu dieser störenden Sache oder deren störenden Lage im Raum haben und die es ihnen ermöglicht, einen individuellen Nutzen aus der Sache zu ziehen[2]. Die Möglichkeit zur wirtschaftlichen Nutzung korrespondiert mit der Pflicht, die sich aus der Sache ergebenden Lasten und Risiken zu tragen[3]. § 5 SächsPolG regelt die polizeirechtliche Verantwortlichkeit für den Fall, daß die Gefahr von dem Zustand einer Sache oder ihrer Lage im Raum ausgeht (Zustandsstörer).

b) Sofern der Kreis der Störer abschließend geregelt wird (z.B. in § 4 BBodSchG), ist ein Rückgriff auf die allgemeinen Regelungen des Polizeirechts unzulässig[4]. Anders dagegen, wenn das spezielle Recht keine speziellen und abschließenden Störerregelungen enthält. Dann kann auf die §§ 5 bis 7 SächsPolG zurückgegriffen werden[5]

2. Zustand einer Sache

a) Der Begriff der Sachen in § 5 SächsPolG ist entsprechend der Vorschriften des BGB (§§ 90ff BGB) zu verstehen. Die Bedrohung oder Gefährdung der öffentlicher Sicherheit oder Ordnung muß von dem Zustand einer Sache ausgehen. Dies kann deren Beschaffenheit oder Lage im Raum sein.

b) Voraussetzung für die Verantwortlichkeit nach § 5 SächsPolG ist nicht, daß zwischen dem Zustand der Sache und der Gefahr ein ursächlicher Zusammenhang besteht[6]. Für die polizeirechtliche Verantwortlichkeit ist anders als für die zivilrechtliche Haftung unerheblich, auf welche Weise der polizeiwidrige Zustand entstanden ist. Es kommt insbesondere nicht darauf an, ob der Verantwortliche ihn selbst verschuldet oder verursacht hat oder ob der gefährliche Zustand auf Naturereignissen beruht[7].

3. Verantwortliche Personen

a) Als polizeirechtlich verantwortliche Personen benennt § 5 SächsPolG den Eigentümer einer Sache und den Inhaber der tatsächlichen Gewalt über die Sache. Die Inanspruchnahme des Eigentümers ist mit Art 14 Abs. 1 S. 1 GG vereinbar[8]. Der Begriff des Eigentümers entspricht den Regelungen der § 903ff BGB.

b) Der Eigentümer bleibt auch dann verantwortlich, wenn ein anderer, z. B. nach einem Diebstahl, die tatsächliche Gewalt gegen seinen Willen ausübt und er keine Möglichkeit zur Einwirkung auf die Sache hat[9]. Entscheidend ist, ob von der Sache oder ihrer Lage im Raum eine Gefahr ausgeht. So ist der Eigentümer nicht für die von seinem gestohlenen Fahrzeug ausgehende Störung wegen des Durchbrechens einer Polizeisperre[10], da der Pkw selbst nicht gefährlich ist, sondern seine Verwendung, wohl aber für die nach der Fahrt von dem Wrack ausgehenden Gefahren verantwortlich. Den Eigentümer trifft nach § 5 SächsPolG also keine Verantwortung, solange ein anderer die Sache ohne sein Zutun als Mittel zur Gefährdung verwendet, z. B. als Tatwerkzeug zur Begehung einer Straftat[11]. Anders als der Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes und ihm folgend die überwiegende Mehrzahl der übrigen Polizeigesetze sieht das SächsPolG keine ausdrückliche Einschränkung der Zustandsstörerhaftung für den Fall vor, daß der Inhaber der tatsächlichen Gewalt diese ohne den Willen des Eigentümers oder Berechtigten ausübt[12]. Diese ist auch nicht nach dem Sinn und Zweck der Regelung anzunehmen. Innerer Anknüpfungspunkt für die Zustandshaftung des Eigentümers ist nämlich nicht allein die formale Rechtsposition als solche, sondern die regelmäßig mit ihr verbundene Verfügungsmacht, d.h. die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit, auf die gefahrenverursachende Sache erfolgversprechend einzuwirken[13]. Diese ist nur im Fall der unerlaubten Verwendung der Sache durch Dritte ausgeschlossen.

c) Die Verantwortlichkeit des Eigentümers endet mit dem Eigentumswechsel[14] oder der Eigentumsaufgabe (§ 928 BGB - Dereliktion),  wobei letztere sittenwidrig (§ 138 BGB) und damit nichtig sein kann, wenn sie den Zweck verfolgt, sich der Polizeipflichtigkeit des Eigentums zu entziehen[15]. Anders als das Sächsische Polizeigesetz regeln andere Landespolizeigesetze[16] und das BBodSchG, daß Maßnahmen auch gegen denjenigen gerichtet werden können, der das Eigentum an der Sache aufgegeben hat[17]. Die herrschende Meinung geht davon aus, daß sich der Eigentümer einer im Zeitpunkt der Dereliktion störenden Sache nicht durch Eigentumsaufgabe der Zustandshaftung entziehen kann[18]. Begründet wird diese Auffassung damit, daß die Zustandshaftung eine angemessene Risikoverteilung zwischen dem Eigentümer und der Allgemeinheit herbeiführen soll. Insofern kann es dem Eigentümer - der aus der störenden Sache Nutzen gezogen hat - nicht gestattet werden, durch die Dereliktion der möglicherweise inzwischen nutzlosen gewordenen Sache die entstandenen Nachteile - wie etwa die Kosten der Gefahrenbeseitigung - auf die Allgemeinheit abzuwälzen[19]. Daher läßt die Dereliktion die einmal begründete Zustandsstörerhaftung unberührt[20].

d) Die Auffassung, die die Störereigenschaft des Veräußerers als Handlungsstörer begründet, der durch das Veräußern eine Ursache gesetzt hätte, ist abzulehnen[21]. Damit würde die dogmatische Abgrenzung zwischen Handlungsstörer und Zustandsstörer aufgegeben werden[22]. Im Übrigen dürfte die Veräußerung weder die Schwelle zur Gefahr überschreiten noch kausal für das Entstehen einer Gefahr sein. Dies mag dann anders sein, wenn der Zustandsstörer eine qualifizierte Rechtspflicht zur Störungsprävention oder -beseitigung unterläßt[23]. Dem entsprechend endet die Zustandsverantwortlichkeit bei beweglichen Sachen an den Grenzen der tatsächlichen Verfügungsmacht. Bei Grundstücken hingegen hat der Eigentümer grundsätzlich die Möglichkeit, zur Gefahrenabwehr auf das Grundstück einzuwirken.

e) Die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit (Polizeipflicht des Insolvenzverwalters) im Fall der Insolvenz ist umstritten und war auch in jüngerer Vergangenheit anläßlich mehrerer obergerichtlicher Entscheidungen Gegenstand der Diskussion[24]. Wesentlicher Streitpunkt ist das Verhältnis zwischen Insolvenz- und Ordnungsrecht. Grundsätzlich beschränkt das Insolvenzrecht das Ordnungsrecht ebensowenig wie umgekehrt das Ordnungsrecht das Insolvenzrecht[25]. Die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte weist in eine den besonderen Charakter als öffentlich-rechtliche Pflicht betonende Richtung[26], so daß die Polizeibehörde nicht Gläubiger eines vermögensrechtlichen Anspruchs ist, der im Interesse der Gleichbehandlung aller Gläubiger in der Insolvenz als ggfls. quotierter Anspruch zu erfüllen wäre[27]. Richtiger Adressat einer ordnungsbehördlichen Verfügung ist zunächst der Gemeinschuldner[28]. Mit der Besitzergreifung obliegt dem Insolvenzverwalter die Erfüllung der polizeirechtlichen Pflichten, die sich auf die tatsächliche Gewalt oder auf die Sachinhaberschaft der Insolvenzmasse beziehen[29]. Die Insolvenzordnung hat keine zur Gesamtvollstreckungsordnung / Konkursordnung abweichende Rechtslage geschaffen. Schon unter Geltung der Gesamtvollstreckungsordnung bzw. Konkursordnung gingen die öffentlich-rechtlichen Pflichten, die sich auf die jeweilige Masse bezogen, auf den jeweiligen Verwalter über[30]. Polizeiliche Pflichten, die sich aus dem Verhalten des Gemeinschuldners ergeben, begründen keine Störereigenschaft des Insolvenzverwalters, insoweit kann der Insolvenzverwalter nur nach Maßgabe des Insolvenzrechts in eine vom Gemeinschuldner abgeleitete Rechtsstellung einrücken[31]. Es kann dahingestellt bleiben, ob ordnungsrechtliche Pflichten zur Abgrenzung von bloßen Insolvenzforderungen als Masseverbindlichkeiten einzustufen sind[32]; jedenfalls sind solche öffentlich-rechtlichen Pflichten jedenfalls „wie“ Masseverbindlichkeiten zu erfüllen[33]. Es ist kein Anhaltspunkt dafür ersichtlich, daß das Insolvenzrecht die Erfüllung öffentlich-rechtlicher Forderungen abweichend vom bisherigen Recht regeln wollte und geregelt hat[34]. Hat der Insolvenzverwalter kontaminierte Grundstücke aus der Masse freigegeben, darf er nicht mehr als Zustandsstörer für deren Sanierung in Anspruch genommen werden. Die Freigabe ist nicht als sittenwidrig und nicht als Eigentumsaufgabe anzusehen[35]. Die Verpflichtung des Insolvenzverwalters, die Pflichten des gegebenenfalls als Handlungsstörer heranzuziehenden Gemeinschuldners zu erfüllen, bleiben – entsprechend obiger Ausführrungen – unberührt[36].

 
4. Rechtsnachfolge in die Polizeipflicht

a) Die Rechtsnachfolgefrage tritt bei der Zustandshaftung grundsätzlich in zwei Konstellationen auf: Die Rechtsnachfolge in eine konkretisierte Polizeipflicht und die Rechtsnachfolge in eine abstrakte Polizeipflicht. Im ersten Fall ist ein Rechtsvorgänger durch Verwaltungsakt zu einer Handlung verpflichtet worden, bevor der Rechtsnachfolgefall eingetreten ist. Im anderen Fall besteht nur eine gesetzliche begründete Pflicht, als der Rechtsnachfolge eingetreten ist. Beiden Fällen ist gemein, daß eine Rechtsnachfolge nur dann eintreten kann, wenn Übergangsfähigkeit und Übergangstatbestand vorliegen[37]. Die Übergangsfähigkeit ist ausgeschlossen bei höchstpersönlichen Pflichten oder nicht qualifizierten abstrakten Polizeipflichten. Höchstpersönliche Pflichten liegen dann vor, wenn nur der Verpflichtete sie erfüllen kann (Bsp.: Ausreisepflicht des Ausländers). Eine nicht qualifizierte abstrakte Polizeipflicht liegt vor, wenn die maßgebliche Norm keine spezifizierbare Handlungspflicht verlangt. Eine Übergangsfähigkeit wird bei spezieller gesetzlicher Regelung (vgl. § 70 Abs. 2 SächsBauO, § 94 Abs. 2 Satz 3 SächsWG) oder bei sogenannten dinglichen Verwaltungsakten angenommen, die konkretisierte Polizeipflichten darstellen. Ein Übergangstatbestand liegt vor, wenn eine Norm die Rechtsnachfolge - als Gesamtrechtsnachfolge oder Einzelrechtsnachfolge - regelt (vgl. §§ 1922 BGB, §§ 416ff BGB, § 20 UmwG, §§ 346ff AktG, aber auch §§ 925, 929 BGB)[38]. Fehlende Kenntnis von der Gefahr oder Störung bei der Rechtsnachfolge hindert die Störereigenschaft nicht.

b) Grundstücks- und anlagenbezogene Verwaltungsakte, die als sogenannte dingliche Verwaltungsakte ungeachtet personaler Elemente den öffentlich-rechtlichen Status einer Sache regeln, gehen nicht nur auf den Gesamtrechtsnachfolger des Adressaten, sondern quasi als "Annex" der Sache auch auf den Einzelrechtsnachfolger über[39]. Dies hat die prozessuale Folge, daß der Einzelrechtsnachfolger das gegen einen auf ihn übergegangenen dinglichen Verwaltungsakt gerichtete Verwaltungsstreitverfahren in entsprechender Anwendung des § 266 Abs. 1 ZPO i.V.m. § 173 VwGO ohne Zustimmung des bisherigen Rechtsinhabers und ohne Zustimmung des Verfahrensgegners im jeweiligen Verfahrensstadium übernehmen kann. Andernfalls ist das Rechtsmittel des bisherigen Rechtsinhabers mangels Klagebefugnis gem. § 42 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen mit der Folge, daß der Einzelrechtsnachfolger die Bestandskraft des auf ihn übergangenen Verwaltungsaktes entsprechend § 121 VwGO gegen sich gelten lassen muß[40].

5. Maßnahmen gegen Hoheitsträger

Das häufig diskutierte Problem von Maßnahme gegen andere Hoheitsträger als Eigentümer der störenden Sache ist keine Frage der Störereigenschaft[41], sondern der Zuständigkeit der Polizei gegenüber anderen Trägern hoheitlicher Gewalt.

6. Inhaber der tatsächlichen Gewalt

Inhaber der tatsächlichen Gewalt können nicht nur natürliche, sondern auch juristische Personen sein, die sie durch ihre zuständigen Organe ausüben. Tatsächliche Gewalt bedeutet die unmittelbare Verfügungsmacht über die Sache, wobei es nicht darauf ankommt, ob sie rechtmäßig oder unrechtmäßig ausgeübt wird[42]. Die Verantwortlichkeit des Inhabers der tatsächlichen Gewalt endet erst an den Grenzen der tatsächlichen - also nicht der rechtlichen - Verfügungsmacht; war sie im Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung nicht oder nicht mehr gegeben, scheidet eine Verantwortlichkeit aus[43].

7. Mehrere Zustandsstörer

Es besteht kein Vorrang einer Inanspruchnahme des Eigentümers vor dem Inhaber der tatsächlichen Gewalt; beide sind nach § 5 SächsPolG unabhängig voneinander für den Zustand einer Sache verantwortlich. Die Polizei hat daher nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, ob sie einen von mehreren, alle oder welchen von mehreren Verantwortlichen sie in Anspruch nimmt. Ein Einschreiten gegen den Zustandsstörer ist jedenfalls dann nicht ermessensfehlerhaft, wenn unklar ist, ob oder in welchem Umfang eine Haftung bestimmter Personen als Handlungsstörer in Betracht kommt[44].

8. Zulässiger Inhalt der Maßnahmen

Die Zustandshaftung wird auch durch das Übermaßverbot begrenzt[45]. Die Eigentümerhaftung darf den Zustandsstörer nicht unzumutbar treffen. Eine Inanspruchnahme dürfte dann unverhältnismäßig (vgl. § 3 Abs. 3 SächsPolG) sein, wenn dem Zustandsstörer etwas rechtlich Unmögliches ohne gleichzeitige Duldungsverfügung[46] abverlangt wird, die Zustandsverantwortlichkeit außerhalb der Risikosphäre des Eigentümers liegt[47] oder Zustandsstörer sich in einer „Opferposition“ befindet[48]. Kennzeichnend für eine „Opferposition“ ist die Unkenntnis der maßgeblichen Umstände[49] und eine unzumutbare Kostenbelastung bei der Beseitigung der Gefahr[50]. Die Inanspruchnahme darf deshalb nicht über den Wert der betroffenen Sache hinausgehen. Deshalb dürfte der Wert eines Grundstückes, auch nach Durchführung der Sanierungsmaßnahme, ein wichtiger Anhaltspunkt für die Grenze der Inanspruchnahme sein[51].